Od 1. siječnja 2026. godine na području Europske unije počinje se primjenjivati Mehanizam za ugljičnu prilagodbu na granicama (Carbon border adjustment mechanism - CBAM). Time završava prijelazno razdoblje započeto 2023. godine nakon što je Uredba o uspostavi mehanizma stupila na snagu u sklopu paketa Spremni za 55 (Fit for 55), čiji je cilj smanjenje emisija EU-a za 55 % do 2030. u odnosu prema razinama iz 1990. godine. CBAM EU-a prva je granična pristojba na emisije ugljika na svjetskoj razini. Njime se nameće naknada za sadržaj ugljika u robi uvezenoj u EU, a proizvedenoj u državama koje nemaju vlastiti sustav određivanja cijena ugljika.

Iz opsežnog priloga Ane Vučemilović-Grgić, asistentice na Odjelu za međunarodne gospodarske i političke odnose, objavljenog u novom broju IRMO aktualno, uz neznatne prilagodbe u opremi, prenosimo najzanimljivije dijelove.

CBAM je usmjeren na uvoz ugljikom intenzivnih proizvoda na teritorij EU-a. Primjenjuje se na sektore proizvodnje cementa, električne energije, gnojiva, željeza i čelika, aluminija i vodika. Ovi sektori zajedno obuhvaćaju više od polovine emisija industrijskih djelatnosti uključenih u Sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova (EU ETS). EU ETS određuje tržišnu cijenu emisija ugljika za europska poduzeća u sektorima s visokim emisijama (Ferrucci & Dolphin, 2025). Tako CBAM podvrgava uvoznike stranih proizvoda usporednim opterećenjima koje domaći proizvođači već snose u sklopu ETS-a.

PEXELS/ARTHUR SHUAREV

Tijekom prijelaznog razdoblja uvoznici određenih industrijskih sirovina i proizvoda iz trećih zemalja morali su podnositi izvješća o emisijama, ali nisu bili podvrgnuti financijskim obvezama. Međutim, 2026. godine započinje “definitivna faza” CBAM-a, kada poduzeća koja uvoze robu u EU moraju podnositi godišnje CBAM deklaracije o emisijama na uvezenu robu. Istodobno se uspostavlja sustav CBAM certifikata koje će poduzeća morati kupovati za odgovarajuće emisije. Međutim, kupnja i prodaja CBAM certifikata odgođene su do 1. veljače 2027. godine, pri čemu će se certifikati kupovati retroaktivno za uvoz iz 2026. godine.

TROŠKOVI UGLJIKA

Motivacija za uvođenje CBAM-a: Europska unija izrazila je svoju predanost zajedničkom cilju globalne dekarbonizacije uspostavom EU ETS-a 2005. godine. Sustav nastoji primijeniti načelo “onečišćivač plaća” tako što europske kompanije snose klimatske troškove svojih emisija ugljika, što poslovanje s velikim emisijama čini skupljim. Međutim, ambiciozna klimatska politika nosi rizik da domaće proizvođače dovede u konkurentski nepovoljan položaj te potakne tzv. istjecanja ugljika (carbon leakage), odnosno premještanja gospodarskih aktivnosti s visokim emisijama iz zemalja sa strogim propisima u one s blažim regulatornim režimima (Aichele & Felbermayr, 2012). Kako bi zaštitila svoje najizloženije sektore od negativnih učinaka na konkurentnost i smanjila rizik od preseljenja proizvodnje, EU dodjeljuje znatne količine besplatnih emisijskih jedinica ugroženijim industrijama.

Ukidanje ovih besplatnih emisijskih jedinica, bez generiranja štetnih učinaka, zahtijeva upotrebu vanjskih instrumenata komplementarnih unutarnjim politikama smanjenja emisija. CBAM nudi alternativu dodjeli besplatnih emisijskih jedinica tako što uspostavlja ravnopravne tržišne uvjete između europskih proizvođača i njihovih konkurenata izvan EU-a. Uvođenjem CBAM-a poduzeća koja uvoze robu u EU iz zemalja izvan EU-a će sada snositi sličan trošak emisija ugljika kao i ona koja nabavljaju robu od europskih proizvođača koji već plaćaju naknade u okviru ETS-a. Cilj CBAM-a je omogućiti postupno ukidanje besplatne dodjele emisijskih jedinica industrijama izloženima riziku od istjecanja ugljika, usporedno s uvođenjem CBAM-a u razdoblju od 2026. do 2034. godine.

Takav bi pristup trebao prostorno proširiti djelovanje signala cijene ugljika iz EU ETS-a, čime bi se potaknulo vlade drugih država na uvođenje zelenih politika te smanjio rizik od istjecanja ugljika, kao i gubitka konkurentnosti europskih poduzeća. No provedba mehanizama za ugljičnu prilagodbu na granicama suočava se s nizom praktičnih poteškoća, ponajprije u točnom određivanju ugljičnog sadržaja uvoznih proizvoda, rizikom od povećanja cijena sirovina za europske prerađivače, s pitanjem pravednosti povezanim s rizikom da se znatan dio troška prenese na najnerazvijenije zemlje, s političkim protivljenjem pogođenih zemalja i mogućim pravnim izazovima, kao i skepticizmom glede opće učinkovitosti CBAM-a u postizanju globalnih ciljeva smanjenja emisija ugljika (Böhringer et al., 2012; Davidson Ladly, 2012; Lanzi et al., 2012; Tarr et al., 2023).

DVOJBE I RIZICI

Značenje za trgovinske partnere: Prema članku 6. CBAM uredbe naknada na emisije ugljika nametat će se pri uvozu iz svih trećih zemalja, osim: a) ako zemlja partner u relevantnim sektorima već primjenjuje domaću cijenu emisija ugljika; b) ako je tržište električne energije neke zemlje integrirano s tržištem EU-a, u kojem slučaju će sektor električne energije te zemlje biti izuzet od obveza prema CBAM-u.

Uvođenje CBAM-a već je izazvalo veliki otpor i kritike trgovinskih partnera. Zemlje sa znatnim izvozom u EU optužuju CBAM za “zeleni protekcionizam” jer štiti industrije u EU-u od konkurencije pod krinkom zaštite okoliša (Singh et al., 2025; Wirdyansyah, 2025). Budući da se prihodi od CBAM-a slijevaju u proračun EU-a, mehanizam se tumači kao prijenos bogatstva EU-u na štetu građana siromašnijih zemalja (Vasilj et al., 2023). Takav mehanizam je problematičan kada se sagleda kroz načelo zajedničke, ali različite odgovornosti i odgovarajućih kapaciteta (Common But Differentiated Responsibilities (CBDR) koje predstavlja temelj Okvirne konvencije Ujedinjenih naroda o klimatskim promjenama. Nametanje jedinstvene cijene ugljika smatra se nepravednim i diskriminatornim jer opterećuje sve zemlje tretirajući ih kao da su jednako pridonijele globalnim emisijama (Corvino, 2025). Ne iznenađuje da se CBAM suočava sa značajnim protivljenjem međunarodnih partnera, uključujući zemlje BASIC skupine (Brazil, Južnoafrička Republika, Indija i Kina), koje su ga zajednički okarakterizirale kao “diskriminirajući” (BASIC Group, 2021).

Mehanizam jednake odgovornosti posebno je upitan kada se uzme u obzir različita razina gospodarske ranjivosti. Rizici izloženosti CBAM-u za treće zemlje ovise o njihovoj ekonomskoj ovisnosti o izvozu u EU i njihovoj sposobnosti prilagodbe kroz nacionalne zelene politike. Za zemlje s visokim izvozom u EU, predviđa se da će CBAM dovesti do znatnog smanjenja izvoznih prihoda, što će se odraziti na razinu proizvodnje i plaće radnika te umanjiti izglede za gospodarski razvoj (Corvino, 2025). U regiji zapadnog Balkana CBAM će imati osjetan učinak ponajprije zato što je EU njezin najveći trgovinski partner, s udjelom od gotovo 70 % u ukupnoj trgovinskoj razmjeni (Risteska et al., 2022). Izvoz proizvoda obuhvaćenih CBAM-om čini između 4 % i 6 % BDP-a Bosne i Hercegovine, Crne Gore, Sjeverne Makedonije i Srbije, što upozorava na visoku izloženost gospodarstva. Istodobno se u proizvodnji električne energije regija još uvijek uvelike oslanja na ugljen, zbog čega je ugljična intenzivnost proizvodnje znatno je viša od prosjeka EU-a (Deutsche Energie-Agentur, 2024). To znači da će ti sektori podlijegati i višim naknadama koje će biti znatno opterećenje na regionalna gospodarstva.

PEXELS/RON LACH

Nasuprot tome razvijene zemlje će lakše moći izbjeći granične naknade jer imaju veće kapacitete za uvođenje vlastitih klimatskih politika i tako mogu usmjeriti prihode od naknada na ugljik u vlastite državne proračune. Zemlje poput Kine i Južne Koreje već su uvele mehanizme određivanja cijene emisija ugljika, čime su svoje klimatske ciljeve približile standardima EU-a. Dakle, iako će zemlje poput Kine, Rusije i Turske biti najviše pogođene u apsolutnom smislu (prema ukupnoj vrijednosti izvoza u EU), manje razvijene zemlje suočit će se s velikim izazovima zbog manjka tehničkih, financijskih i administrativnih kapaciteta potrebnih za napredak prema sustavima s manjim emisijama (Magacho et al., 2024). Socioekonomski pritisci koje CBAM nameće manje razvijenim zemljama mogu usporiti proces ozelenjivanja industrije i dovesti do povećanja njihova ugljičnog otiska, što ih stavlja u sve nepovoljniji položaj u okviru CBAM-a te produbljuje nepovoljan ciklus. U ovim zemljama postoji rizik da CBAM, umjesto poticanja dekarbonizacije, preusmjeri trgovinu visokougljičnih proizvoda u jurisdikcije bez graničnih pristojbi te dovede do kumulativnog porasta globalnih emisija, bez obzira na smanjenje europskog ugljičnog otiska.

ZAPADNI BALKAN

Značenje za tržište električne energije i sigurnost opskrbe: Tržište električne energije potrebno je posebno izdvojiti u raspravi o učincima i rizicima CBAM-a jer sektor električne energije nosi specifične izazove koji nisu prisutni u ostalim obuhvaćenim sektorima. Za razliku od ostalih proizvoda na koje se primjenjuje CBAM, izvor elektrona koji prolaze kroz električne mreže nije moguće fizički pratiti. Stoga se za pripisivanje emisija ugljika pojedinim tokovima trgovine primjenjuju zadane vrijednosti emisija na temelju prosječne ugljične intenzivnosti proizvodnje električne energije iz fosilnih izvora u petogodišnjem razdoblju. Ta računica je pojednostavljena i često nesavršena. Iako je izvoz električne energije najčešće povezan s razdobljima viškova u opskrbi koja su sve češće posljedica obilne proizvodnje iz obnovljivih izvora, CBAM ne prepoznaje ove obrasce kako bi spriječio “greenwashing” izvoza, nego se umjesto toga oslanja na ugljičnu intenzivnost proizvodnje iz fosilnih izvora. Pomični petogodišnji prosjek dodatno je neprikladan jer zanemaruje novije napore u dekarbonizaciji. Primjerice, iako je Ujedinjeno Kraljevstvo zatvorilo svoju posljednju termoelektranu na ugljen 2024. godine, njezin izvoz električne energije tretira se kao da potječe iz ugljena (McWilliams et al., 2025).

Iako je točno da zemlje na istočnim granicama EU-a i Maroko imaju višu prosječnu ugljičnu intenzivnost proizvodnje električne energije od EU-a, te bi u kontekstu uvoza iz ovih zemalja primjena CBAM-a mogla dovesti do smanjenja emisija u Europi, istodobno bi značila snažan udar na njihove elektroprivrede. Države istočno od EU-a članice su Energetske zajednice, u okviru koje su se obvezale prihvatiti, provoditi i nadzirati primjenu određenih pravila EU-a u području energetike. Uvođenje dodatnih trgovinskih prepreka usporilo bi daljnju integraciju elektroenergetskih tržišta i dodatno umanjilo poticaje za ulaganje u obnovljive izvore energije u tim državama. Zapadni Balkan važna je tranzitna regija za unutareuropsku trgovinu električnom energijom, a strateški cilj integracije država Energetske zajednice u unutarnje energetsko tržište EU-a važan je za rješavanje rizika ugljičnog istjecanja.

Bitno je naglasiti da, za razliku od ostalih CBAM sektora, EU trguje električnom energijom samo s nekolicinom susjednih država koje su povezane postojećom infrastrukturom i koje joj čine ključne trgovinske partnere. Neadekvatna primjena CBAM-a mogla bi narušiti tokove koji bi inače bili ekonomski održivi i nužni za zadovoljavanje europske potražnje (Eurelectric, 2025). Primjenom CBAM-a uvoz električne energije u EU iz zemalja s visokim udjelom ugljena, nafte i plina u proizvodnom miksu znatno će poskupjeti u odnosu prema dosadašnjem stanju. Uvoznici električne energije iz zemalja zapadnog Balkana, poput Italije, Hrvatske, Mađarske, Rumunjske, Bugarske i Grčke, suočit će se s povećanim troškovima, što bi moglo povećati isplativost investicija na domaćem tržištu. Hrvatska je posljednjih godina najveći EU kupac električne energije proizvedene u BiH, čiji se elektroenergetski sustav i dalje u velikoj mjeri oslanja na ugljen (World Integrated Trade Solutions, 2023). U 2024. godini Hrvatska je uvezla 26,7 % svoje ukupne potrošnje električne energije, pri čemu znatan dio tog uvoza dolazi upravo iz BiH (Hrvatska energetska regulatorna agencija, 2025). Uvođenje CBAM-a stvorit će pritisak na cijene električne energije i povećati trošak za hrvatske potrošače, osobito ako se dio uvoza ne nadomjesti dodatnom domaćom proizvodnjom iz obnovljivih izvora.

Stručnjaci predlažu odgađanje primjene CBAM-a na sektor električne energije do tržišnog povezivanja država Energetske zajednice s EU-om kako bi se prevenirali poremećaji u prekograničnoj trgovini električnom energijom te osiguralo dodatno vrijeme za uvođenje domaćih mehanizama određivanja cijene ugljika i povezivanje elektroenergetskih tržišta (Eurelectric, 2025; McWilliams et al., 2025). Za sada EU ne planira takve izmjene. Nadalje, nedavne izmjene u svrhu smanjenja administrativnog opterećenja u slučaju malih i povremenih uvoza koje se primjenjuju na ostale CBAM sektore ne primjenjuju se na sektor električne energije.

DVOJAK UČINAK

Zaključak: CBAM ima potencijal postati temeljni instrument europske politike dekarbonizacije. Ipak, njegova se učinkovitost ne smije promatrati isključivo kroz smanjenje ugljičnog otiska Unije, nego i kroz njegov utjecaj na globalne emisije, kao i sposobnost da uskladi klimatske ciljeve s gospodarskim i geopolitičkim ciljevima. U sadašnjem obliku mehanizam ima dvojak učinak na europsku proizvodnju ovisno o njezinoj poziciji na proizvodnom lancu. Dok poboljšava konkurentnost europskih tvrtki zahvaćenih ETS-om koje se natječu sa stranim poduzećima koja nisu obuhvaćena istim, suočava europske proizvođače u prerađivačkim granama s višim cijenama sirovina i gubitkom konkurentnosti na stranim tržištima. Također, donosi rizik za sigurnost opskrbe električnom energijom i prekograničnu energetsku suradnju. Preuranjena i neprilagođena primjena instrumenta može ugroziti industrije koje su strateški ključne za gospodarske, klimatske i strateške ciljeve Europske unije.

Dosadašnje prijelazno razdoblje pokazalo je da CBAM može potaknuti razvijenije treće zemlje na ambiciozniju klimatsku politiku. Istodobno je pokazalo potrebu za prilagođenim pristupom prema državama najranjivijima na socioekonomske pritiske. Zanemarivanje njihovih ograničenih kapaciteta za prilagodbu nosi rizik od usporavanja gospodarskog razvoja i dekarbonizacije u državama partnerima te preusmjeravanje visokougljičnih proizvoda prema trećim zemljama, što je protivno ciljevima europske klimatske politike. Takav pristup ujedno je protivan i strateškim interesima EU-a, osobito u kontekstu susjednih zemalja čija je socioekonomska stabilnost preduvjet za regionalnu stabilnost, napredak u procesu integracije i prevenciju vanjskih utjecaja u regiji.

Razumijevanje načina na koji CBAM utječe na gospodarstva izvan EU-a, izravno i neizravno preko lanaca nabave, ključno je za poticanje argumentirane rasprave o njegovom daljnjem oblikovanju i, u konačnici, ostvarivanje optimalnih ishoda samog instrumenta. EU sebi ne može dopustiti klimatsku politiku koja potiče premještanje proizvodnje, ali ni emisija, izvan svojih granica. n