Europska komisija donosi godišnja izvješća o različitim politikama i područjima, pa tako i vladavini prava. U izvješću se svake godine analizira stanje vladavine prava u svakoj državi članici i EU-u u cjelini, pri čemu se strukturirano i strogo ocjenjuju značajna pozitivna i negativna kretanja na nacionalnoj razini u četiri ključna područja: pravosuđe, borba protiv korupcije, sloboda i pluralizam medija te sustav institucijske provjere i ravnoteže - kaže Veronika Sudar, mag. iur., asistentica na Katedri ustavnog i europskog prava na Pravnom fakultetu Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, te dodaje:

- Ovdje, konkretno, govorimo o dokumentu Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija - Izvješće o vladavini prava za 2024., Stanje u području vladavine prava u Europskoj uniji, konkretno o Republici Hrvatskoj. Prije svega važno je istaknuti da Europska komisija svoja izvješća temelji na različitim izvorima; analizom pravnog okvira kojim je uređeno pravosuđe države članice, analizom prakse pravosuđa, prikupljanjem i analizom podataka o mišljenju različitih sudionika, u ovom slučaju sudaca, državnih odvjetnika, odvjetnika, akademske zajednice i građana, dodajmo još i statističke podatke o broju predmeta, trajanju postupaka i dr. Važan izvor podataka su i mediji te medijski natpisi. Transparentnom i objektivnom metodologijom osigurava se da je izvješće pravedno prema svim državama članicama i da se u njemu uzimaju u obzir nacionalni kontekst i pravne tradicije. Međutim, nije uvijek lako kvantificirati neovisnost i nepristranost pravosuđa te se izvješće Europske komisije temelji na kombinaciji kvalitativnih i kvantitativnih pokazatelja. Neki kritičari tvrde da metodologija Europske komisije nije dovoljno transparentna ili da se previše oslanja na subjektivne ocjene, kao i da se dovoljno detaljno ne uzima u obzir specifičnosti pojedinih država članica, s čime se ja ne bih složila. U svakom slučaju, izvješće Europske komisije o vladavini prava služi kao važan alat za praćenje stanja u državama članicama i poticanje reformi koje će pridonijeti jačanju vladavine prava u EU-u.

Da demistificiramo spomenuto izvješće Komisije, ono nije mišljenje neke imaginarne osobe na vrhu EU-a ili čelnika Komisije, ono je pokazatelj mišljenja hrvatskih građana. Sukladno s Izvješćem šira javnost i poduzeća neovisnost pravosuđa u Hrvatskoj još uvijek percipiraju kao vrlo nisku, 23 % građana i 28 % poduzeća razinu neovisnosti sudova i sudaca 2024. smatra "dobrom ili vrlo dobrom" [1]. Ovaj podatak dovodi do zaključka da hrvatski državljani smatraju da je neovisnost sudaca i državnih odvjetnika loša ili vrlo loša i time je RH svrstana na sami kraj među 27 država članica. Ipak, treba uzeti s dozom rezerve i to mišljenje, budući da nije uvijek lako kvantificirati neovisnost i nepristranost pravosuđa. Kao što sam već istaknula, ovo je mišljenje anketiranih građana koji su na anketna pitanja odgovarali subjektivno i popraćeni očito negativnim, možda vlastitim iskustvima, iskustvima znanaca ili na temelju onoga što pronalaze u medijima. Dakako, Izvješće predstavlja važan alat i poticaj za provedbu reformi, što je vidljivo i u činjenici da su podaci o percepciji neovisnosti pravosuđa za 2024. godinu povoljniji u odnosu prema 2023. godini, povjerenje ipak raste. Ne treba zanemariti i brojne pozitivne komentare i zaključke Europske komisije koji su u istom Izvješću nabrojeni, poput digitalizacije pravosudnog sustava, postignutim pomacima u regulaciji plaća sudaca, državnih odvjetnika i sudskog osoblja, smanjenja ukupnog broja neriješenih predmeta, doneseno je sveobuhvatno zakonodavstvo o lobiranju, odnosno Zakon o lobiranju, ostvaren je određeni pomak u rješavanju pitanja strateških tužbi protiv javnog sudjelovanja usmjerenih na novinare i senzibilizaciji javnosti za to pitanje i dr. Unatoč i dalje visokoj razini korupcije u javnom sektoru, sukladno s mišljenjem stručnjaka i rukovoditelja, provedba prvog akcijskog plana za razdoblje od 2022. do 2024. godine na temelju Strategije sprječavanja korupcije dobro napreduje u skladu s očekivanjima te je postignut određen napredak u učinkovitosti istraga i progona počinitelja kaznenih djela korupcije u većini predmeta.

ARHIVA/VS/GS

Dakako, trebamo biti svjesni da stvari nisu najsjajnije i da problem i dalje evidentno postoji. Kao temeljne uzroke takvog stanja navela bih i dalje veliku dugotrajnost samih sudskih postupaka, još uvijek prisutan nemali postotak korupcije, rekla bih sve češće postupke koji se vode protiv sudaca i odvjetnika zbog kaznenih djela i kršenja zakona. Upravo bi ovo posljednje trebalo zapravo ulijevati određenu sigurnost, jer nadležne institucije ipak postupaju i sprječavaju daljnje kršenje zakona i propisa i rekla bih da su to možebitni napreci u protekloj, 2025. godini.

IZOSTANAK REFORMI

O hrvatskom pravosuđu "pričali" smo prije skoro tri godine... Kakvo je danas stanje hrvatskog pravosuđa, bolje ili lošije, koji su pozitivni, a koji negativni aspekti? Zašto i dalje izostaje cjelovita reforma i je li ona uopće moguća u okolnostima kakve vladaju na hrvatskoj političkoj sceni posljednjih godina, pa i desetljeća?

- Smatram da se stanje iz godine u godinu popravlja, napredak možda jest spor, ali ne izostaje. Ovo pitanje, odnosno analizu možemo gledati s dva stajališta; mišljenje samih građana o stanju u pravosuđu i mišljenje pravnih stručnjaka, odnosno sudaca, državnih odvjetnika i odvjetnika. Mišljenje građana smo već spomenuli u kontekstu Izvješća Europske komisije, ali važno je istaknuti i da Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske provodi aktivnosti usmjerene na poboljšanje percepcije pravosuđa u javnosti, kao i vlastito anketno ispitivanje javnog mijenja o stanju u pravosuđu. Ministar pravosuđa, uprave i digitalne transformacije Damir Habijanu svojim javnim istupima ističe da je svjestan ne tako dobre percepcije pravosuđa, i prilično niskog povjerenja u isto te je njegov prioritet vratiti povjerenje u pravosuđe. Upravo su ovih dana predstavljeni prijedlozi izmjena i dopuna Zakona o Pravosudnoj akademiji, Zakona o Državnom sudbenom vijeću i Zakona o Državnoodvjetničkom vijeću. To je zasigurno jedna od važnijih promjena unutar pravosudnog sustava od 2024. godine. Konkretno ove su izmjene pravosudnog sustava potaknute ponajprije nepovoljnom dobnom strukturom i padom broja pravosudnih dužnosnika. Zbog toga se predlaže ukidanje Državne škole za pravosudne dužnosnike kao uvjeta za imenovanje te uvođenje fleksibilnijeg sustava koji se temelji na radnom iskustvu i pravosudnom ispitu. Škola ostaje, ali se preusmjerava na stručno usavršavanje već imenovanih dužnosnika. Ovakav pristup i same izmjene koje bi trebale uslijediti jamčit će veću stručnost u samom radu dužnosnika. Kao jednu od reformi koju zasigurno ne treba zanemariti istaknula bih izmjene Zakona o plaći i drugim materijalnim pravima pravosudnih dužnosnika. Izmjenama su 2025. godine znatno povećane plaće svih pravosudnih dužnosnika, uključujući suce i državne odvjetnika. Ovakva je reforma uvelike pohvalna jer utječe prije svega na zadovoljstvo zaposlenika ulijevajući im sigurnost i osjećaj vrednovanja njihova rada, posljedično to dovodi do veće produktivnosti samoga posla i smanjenja mogućnosti bilo kojih koruptivnih radnji i primanja mita.

Zaključno mogu reći da su negativni aspekti i dalje prisutni, o čemu svjedoči Izvješće Europske komisije, ali dakako da je napredak vidljiv i postoji iz godine u godinu. Smatram da izostanak cjelokupne reforme pravosuđa nije direktno povezan s okolnostima na političkoj sceni, već da je to jedan vrlo velik i složen zahvat koji nije lako odjednom provesti neovisno o politici. Tome u prilog govore promjene koje Ministarstvo pravosuđa, uprave i digitalne transformacije postupno uvodi kao i izjave ministra Habijana o svjesnosti stanja u pravosuđu i njegovim nastojanjima da se ono popravi.

I dalje je aktualna rasprava oko HDZ-ova modela vezanog imenovanja sudaca Vrhovnog i Ustavnog suda. Kako to komentirate, što je u tom modelu sporno ili nije ništa?

- Modelom koji je predložila vladajuća stranka HDZ želi se postići paralelno i usklađeno imenovanje predsjednika/predsjednice Vrhovnog suda i tri ustavna suca, pri čemu bi dva suca bila predložena od parlamentarne većine, a jednog od oporbe. Činjenica je da bi ovakav model ubrzao imenovanja i same postupke izbora, kako ističe i HDZ, i to se navodi kao pozitivan učinak ovakvog pristupa. Dakako, ono što ostaje sporno, a što oporba i Udruga hrvatskih sudaca ističu, pitanje je transparentnosti, mogućnost prevelikog političkog utjecaja na sudbenu vlast i politizaciju grane vlasti koja bi trebala biti neovisna i vršiti određeni nadzor nad izvršnom vlasti, konkretno u pitanju ustavnosti.

Kada govorimo o ustavnosti, predsjednik Milanović ističe kršenje Ustava temeljnim problemom predloženog modela. Naime, model vezanog imenovanja izbora predsjednika/predsjednice Vrhovnog suda i ustavnih sudaca mogao bi biti u suprotnosti s Ustavom Republike Hrvatske. Ponajprije, ovakav bi model izbora predsjednika/predsjednice Vrhovnog suda i ustavnih sudaca mogao narušiti ustavne ovlasti pojedinih institucija, kao što su Hrvatski sabor i predsjednik Republike, te, kao što je prije naznačeno, moglo bi doći do prevelikog političkog utjecaja na izbor sudaca, što bi bilo u suprotnosti s načelom neovisnosti sudbene vlasti.

RJEŠENJE PROBLEMA

Što ako model koji je predložio HDZ/Plenković ne prođe u Saboru? Protiv toga je i Udruga hrvatskih sudaca... Ako do kompromisa ne dođe, hoćemo li imati novu pravosudnu/ustavnu krizu i kako bi EK mogao reagirati i na model koji predlaže HDZ i na krizu koja je sad posve izvjesna? S druge strane, je li kompromis ipak moguć?

- Spomenula sam već Udrugu hrvatskih sudaca i njihov stav oko predloženog modela i predsjednikovu bojazan oko kršenja Ustava. Oporba je najavila nepodržavanje modela, dok vladajući smatraju da je njihov model pravedan i konstruktivan te da omogućava brže imenovanje sudaca, također, ističu dosadašnju praksu koja je pokazala da se suci biraju konsenzusom, što reflektira volju građana i odnose snaga u Hrvatskom saboru. HDZ je iskazao spremnost za pregovore s oporbom, koji su, ako pratimo medijske napise, već započeli, što je naznaka da bi se ipak mogao postići kompromis ili bar pokušati pronaći rješenje koje bi zadovoljilo sve strane.

Iako je Vrhovni sud demantirao tvrdnje o blokadi svog rada i naveo da obavlja redovnu djelatnost, u smislu toga da izbor predsjednika/predsjedice Vrhovnog suda ne utječe na sami rad sudaca, neizbor predsjednika/predsjednice Vrhovnog suda RH može dovesti do ustavne krize jer bi se moglo dogoditi da institucija Vrhovnog suda ostane bez čelnika/čelnice koji bi osigurao jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih građana pred zakonom. Time bi se dugoročno stvorila pravna nesigurnost i nestabilnost institucija, što bi moglo imati dalekosežne posljedice na funkcioniranje pravosudnog sustava i povjerenje građana u institucije.

Sukladno sa Zakonom o sudovima (članak 44. a stavak 1.), postupak izbora predsjednika/predsjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske pokreće Državno sudbeno vijeće objavom javnog poziva, najkasnije šest mjeseci prije isteka mandata, odnosno najkasnije 30 dana nakon prestanka dužnosti predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske zbog drugih zakonom određenih razloga. Predsjednika/predsjednicu Vrhovnog suda Republike Hrvatske, uz prethodno mišljenje Opće sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske i nadležnog odbora Hrvatskog sabora, na prijedlog predsjednika Republike Hrvatske bira i razrješuje Hrvatski sabor. Mandat predsjednika/predsjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske traje četiri godine uz mogućnost reizbora, s time da nitko ne može biti biran na tu dužnost više od dva puta. Postoji bojazan da je, iako vrlo jasno zakonski propisan postupak bude ispolitiziran i podložan političkoj trgovini te da manjka transparentnosti budući da nije jasno kako se donose odluke.

Možebitno rješenje postojećeg problema bilo bi u raspisivanju detaljnijih i strožih uvjeta kandidature za predsjednika/predsjedicu Vrhovnog suda kao i suce Ustavnog suda RH. Mislim da je važnije fokusirati se na kvalitetu kandidata za predsjednika/predsjednicu Vrhovnog suda RH i sudaca Ustavnog suda RH nego na proceduru njihova izbora. Bitno je izabrati visoko moralne, poštene i pravedne pojedince koji će biti neovisni i nepristrani u obavljanju svoje dužnosti. Sama procedura izbora trenutno je takva kakva jest, propisana Ustavom i zakonskim aktima, možda nije najbolja, ali trenutno drukčije ne može i možemo ju kritizirati s jedne strane, dok ju je s druge strane važno poštovati i osigurati da izabrani kandidati budu najbolji za tu funkciju.

Europska komisija mogla bi reagirati ako do ustavne krize dođe, posebno ako utvrdi postojanje kršenja načela vladavine prava i neovisnosti sudstva. Konkretno, Europska komisija može reagirati zbog kršenja vladavine prava u državi članici EU-a primjenom nekoliko mehanizama: Mehanizam za praćenje vladavine prava kroz redovitu analizu stanja vladavine prava u svim državama članicama EU-a i pokretanje postupka za rješavanje problema ako se oni utvrde; te, postupak protiv države članice zbog povrede prava EU-a koji uključuje slanje upozorenja državi članici i, ako se problem ne riješi, podnošenje tužbe Sudu EU-a. Primjerice, Europska komisija je u nekoliko navrata pokretala postupke protiv Poljske zbog kršenja vladavine prva (Predmet C-791/19, Predmet C-204/21 i Predmet C-487/19), uključujući i zbog reforme pravosuđa koju je provela poljska vlada. Komisija je tvrdila da reforma ugrožava neovisnost sudova i time krši temeljna načela EU-a o vladavini prava. Nakon što Poljska nije udovoljila zahtjevima, slučaj je došao do Suda EU-a, koji je u konačnici presudio u korist Komisije.

SVAKA JE ZEMLJA POSEBNA

Kad smo kod biranja sudaca, kako se to radi u svijetu, koji su poučni primjeri izbora predsjednika vrhovnih sudova u SAD-u, Francuskoj, Italiji, Njemačkoj, Australiji... Ima li i tamo takvih burnih sporenja, nepomirljivih stavova kao kod nas?

- Postupak izbora predsjednika vrhovnog suda varira od države do države. Neke države imaju direktan izbor od parlamenta (Slovenija, Poljska), a druge imaju složeniji postupak koji uključuje više tijela (Hrvatska, Njemačka, Francuska). U Francuskoj se predsjednik Vrhovnog suda bira od predsjednika Republike, na prijedlog Visokog savjeta magistrature. Njemački se suci Saveznog vrhovnog suda, uključujući i predsjednika, biraju zajednički od Saveznog ministarstva pravosuđa i parlamentarnog odbora. U Australiji suci Vrhovnog suda biraju se na temelju mišljenja Savjeta za sudsku komisiju, koji daje savjete generalnom guverneru o imenovanju sudaca. U nekim državama izvršna vlast ima važnu ulogu u izboru predsjednika Vrhovnog suda (Francuska, Hrvatska), a u drugim državama ta uloga pripada parlamentu ili sudskim tijelima. Razlike upozoravaju na to da države članice Europske unije imaju različite pristupe u izboru predsjednika Vrhovnog suda, što može u manjoj ili većoj mjeri utjecati na neovisnost i nepristranost sudbene vlasti.

Republika Hrvatska i ovakvi sporovi oko izbora, dakako, nisu iznimka. Sporovi i nepomirljivi stavovi oko izbora sudaca postoje u različitim oblicima u različitim zemljama. Primjerice, u Sjedinjenim Američkim Državama, predsjednika Vrhovnog suda imenuje Predsjednik, a njegovu nominaciju mora potvrditi Senat običnom većinom glasova. Senat, također, ispituje kandidate o njihovim karijerama, stručnim razmišljanjima, moralnim načelima i općenito pogledima na svijet. Mandat sudaca je doživotan, što svako imenovanje čini iznimno politički važnim. Sjetimo se sporne nominacije predsjednika Trumpa 2020. godine, kada je za sutkinju Vrhovnog suda nominirao Amy Coney Barrett, koja bi kao predstavnica konzervativne stranke usmjerila rad Vrhovnog suda ka desnici. Dakle, cijeli proces izbora sudaca Vrhovnog suda u SAD-u itekako je vrlo politički i često izaziva kontroverze.

Svaka zemlja ima svoj jedinstveni sustav i procedure koje imaju za cilj osigurati neovisnost i nepristranost sudbene vlasti. Teško da možemo samo tako "uzeti" sustav izbora jedne države i primijeniti ga na vlastiti. Zaključno, situacija u Republici Hrvatskoj nije iznimka, ali to nikako ne smije služiti kao opravdanje za trenutnu situaciju.

([1] Podaci iz Izvješća: Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija - Izvješće o vladavini prava za 2024., Stanje u području vladavine prava u Europskoj uniji, konkretno o Republici Hrvatskoj, Bruxelles, 24.7.2024., SWD(2024) 811 final, str.4.) n