Najvažniji prihod svake države su porezi, pa s pravom možemo reći da nema poreza bez države, a isto tako ni države bez poreza. Čime je uvjetovan pojam poreza kao povijesne kategorije, recimo tako? Naime, o porezu i porezima kroz povijest čuli smo svakojakih lijepih i ružnih riječi, uključujući i mnoge ironičnog tona, poput opaske Johna Maynarda Keynesa da je "izbjegavanje poreza jedina intelektualna potraga koja donosi nekakvu nagradu"... O tim važnim temama, posebno aktualnim u kontekstu provedbe porezne reforme koju je proteklog tjedna prezentirala hrvatska Vlada, razgovarali smo s dr. sc. Predragom Bejakovićem , nezavisnim analitičarem.

- Samo neplaćanje poreza ima dva aspekta: legalno ili prihvatljivo izbjegavanje poreza, za što u anglosaksonskoj literaturi postoji naziv tax avoidance i nelegalno, kažnjivo izbjegavanje poreza, ili porezna utaja, koja se u istoj literaturi naziva tax evasion. Izbjegavanje poreza (tax avoidance) definira se kao potpuno korištenje svih mogućnosti smanjenja porezne obveze koje pruža zakon. Zakonito izbjegavanje poreza, koje je naveo spomenuti John Maynard Keynes, označava promjenu ponašanja pojedinca s ciljem smanjenja porezne obveze. Nema ničega ilegalnog u zakonitom izbjegavanju poreza: "Stalno iznova sudovi govore kako nema ničega strašnog u uređivanju poslova na način da se plate što manji porezi. Svi to rade, i bogati i siromašni, i svi rade pravu stvar, jer nitko ne mora platiti više nego što mu zakon nalaže... U ime morala tražiti više samo je licemjerje". (Sudac Learned Hand, Commissioner protiv Newmana, 1947.).

Suprotno tome, nezakonito izbjegavanje poreza znači neplaćanje legalno dospjelih poreza. Utaja poreza (tax evasion) predstavlja, pak, neplaćanje zakonski utvrđenih poreza. Ako se, na primjer, mora plaćati porez na prodaju određenog proizvoda, a netko iz bilo kojeg razloga proda manje, smatra se da je legalno izbjegao poreznu obvezu. No ako je državi prijavio manju prodaju od one stvarne, tada je ilegalno izbjegao, odnosno utajio porez. Nezakonito izbjegavanje poreza nije nov problem. Prije mnogo stoljeća Platon je uočio da će "ako postoji porez na dohodak, ispravan čovjek platiti za isti iznos dohotka više od neispravnog čovjeka". Varanje na porezima iznimno je izmjeriti. Američke porezne vlasti ocjenjuju da porezni obveznici dobrovoljno plate samo oko 80 posto stvarne obveze poreza na dohodak. Ako je ta ocjena samo okvirno točna, ona upućuje na činjenicu da je nezakonito izbjegavanje poreza vrlo važno pitanje.



Postoji više načina varanja na porezima. Navedite nam one neke od najkarakterističnijih?

- 1. Vođenje dviju skupina knjiga za bilježenje poslovne aktivnosti. Jedna skupina služi za bilježenje stvarne aktivnosti, a druga za prikaz poreznoj administraciji. Neki utajivači imaju i dvije registar-blagajne. (Bivši britanski premijer Edward Heath često je prepričavao razgovor vođen s jednim talijanskim tvorničarem. Upitao ga je li točno da on, kao i gotovo svi drugi talijanski poslovni ljudi, vodi trostruko knjigovodstvo: jedno za vlast i plaćanje poreza, drugo za svoje dioničare i treće za osobne potrebe sa stvarnim stanjem. Tvorničar je odgovorio: "Pa, mogli bismo reći da je to točno". Na Heathov upit kako će se prilagoditi jedinstvenom europskom tržištu, jer će talijanska poduzeća smjeti voditi samo jedno (stvarno) knjigovodstvo, talijanski se industrijalac zamislio i rekao: "Da, naše daljnje uključivanje u Europsku ekonomsku zajednicu zahtijevat će značajne promjene, ali ne vjerujem da će biti problema - morat ćemo za Europu voditi i četvrto knjigovodstvo.").

2. Rad na crno za gotovinu. Naravno, nije ilegalno raditi još jedan posao. No često se takav rad plaća gotovinom, a ne čekom. Tako nema zakonskog traga transakcije, a dohodak nije prijavljen poreznim vlastima.

3. Trampa, npr.: "Ja ću popraviti tvoj automobil ako mi ispečeš pet štruca kruha." Iako dobijete plaću u naturi, a ne u novcu, ipak je riječ o zakonski oporezivoj transakciji. No takav se dohodak malokad prijavljuje.

4. Poslovanje s gotovinom. Porezne vlasti teško mogu ući u trag plaćanjima proizvoda i usluga gotovinom.

Nekoć se nezakonito izbjegavanje poreza obično pripisivalo milijunašima koji su skrivali svoj kapital u švicarskim bankama. Sadašnji je utajivač više "majstor" koji se bavi raznim popravcima i čiji dohodak od neslužbenog rada nije prijavljen poreznim vlastima, ili pak roditelj koji utaji plaćanje poreza na nadnice dadilji svoje djece. S time u vezi zanimljivo je da je američki predsjednik Bill Clinton 24. prosinca 1992. godine nominirao Zoe Baird kao prvu ženu javnog tužioca u povijesti SAD. Ona je inače bila uspješna pravnica zaposlena u Aetna Life Casualty Co., gdje je zarađivala više od 500 tisuća US $ godišnje. Ona i njezin suprug Paul Gewirtz, profesor na Pravnom fakultetu sveučilišta u Yaleu, posjeduju obiteljsku kuću u New Havenu, država Connecticut, koja, prema procjenama vrijedi 2,3 milijuna US $. Da su htjeli, oni su, kako smatra član istražne komisije Ralph Nader, mogli svojoj djeci uzeti za dadilju Mary Popins. No bračni par Baird-Gewirtz zaposlio je na crno dvoje peruanskih izbjeglica kojima su plaćali 500 američkih dolara tjedno, ali za koje nisu plaćali doprinose za socijalno osiguranje i za nezaposlenost. Kada je ta vijest objavljena 14. siječnja godine 1993. u The New York Timesu, politička je karijera Zoe Baird bila time gotovo završena. U roku od pet dana (do 19. siječnja) Baird-Gewirtzovi su, istina, platili sve zakasnjele doprinose, ali to nije promijenilo stav američke javnosti koja je u većini bila protiv njezinog imenovanja za javnog tužioca. Prema ispitivanju Gallupovog instituta u reprezentativnom uzorku od 663 odrasle osobe, 72 % ispitanika smatralo je da ona nakon spomenute afere nije pogodna osoba za to mjesto. Tako je već tri dana poslije (22. siječnja 1993.), Zoe Baird podnijela neopozivu ostavku na mjesto javnog tužioca, koju je predsjednik Bill Clinton "sa žaljenjem" prihvatio. Ipak, najveće žrtve nisu Baird-Gewirtzovi koji su se vratili na dobro plaćene poslove u New Haven, već njihova ilegalna služinčad, kojima je Ured za imigracijske poslove najavio deportiranje u Peru. Opći je osjećaj da "svi to rade".

Može se pretpostaviti da varanje raste kada granične porezne stope rastu zato što se s većom vrijednosti dohotka povećava granična korist varanja. Predviđanje da više porezne stope rezultiraju većim varanjem, podudaraju se s uobičajenim stvarnim stanjem. Američki ekonomist Martin Feinstein je ekonometrijskim modelom ustvrdio da se iznos neprijavljenog dohotka povećava s graničnim poreznim stopama (Granična porezna stopa je razlika između gornje i donje stope oporezivanja: ako je gornja stopa 30 %, a donja 20 %, granična stopa je 10 %). Daljnja implikacija modela je da se varanje smanjuje kada se vjerojatnost otkrivanja povećava te kada granične stope kazni rastu. Na oba se načina povećava očekivani granični trošak varanja. Iako taj model daje korisne rezultate, drugi teoretičari smatraju kako se time zanemaruju neka potencijalno važna obilježja:

Može li se govoriti i o tzv. psihičkom trošku varanja s porezom?

- Jednostavno rečeno, nezakonito izbjegavanje poreza može učiniti da se ljudi osjećaju krivima. Jedan od načina da se taj fenomen modelira jest da se psihički trošak nadoda graničnom trošku. Za neke vrlo poštene ljude psihički je trošak tako velik da oni ne bi varali čak ni da je očekivana granična kazna jednaka nuli.

Treba uzeti u obzir i nesklonost prema riziku - u mjeri u kojoj su pojedinci neskloni riziku, može se izmijeniti njihova odluka da se uključe u ono što je zapravo kockanje.

Važan je i izbor posla - u stvarnosti porezni sustav može utjecati na sate rada i odluke o tipu posla. Na primjer, visoke granične porezne stope mogu potaknuti ljude da izaberu ono zaposlenje koje osigurava velike mogućnosti nezakonitog izbjegavanja poreza.

Što se tiče promjenjive vjerojatnosti kontrole - u jednostavnoj analizi vjerojatnost kontrole neovisna je od dvjema stvarima: o iznosu koji se izbjegava platiti i o veličini prijavljenog dohotka. No vjerojatnost kontrole ovisi o zaposlenju i o veličini prijavljenog dohotka. Time se model usložnjava, no ne mijenjaju se njegovi temeljni aspekti.

Sve u svemu, granica između poreznog izbjegavanja i porezne utaje vrlo je krhka te porezno izbjegavanje vrlo lagano, gotovo nevidljivo može prijeći u poreznu utaju. Država pokušava na različite načine smanjiti njezino značenje, no u tom poslu često je neuvjerljiva. U pristupu poreznoj utaji i poreznom izbjegavanju država ima tešku zadaću odlučiti između viših poreznih prihoda i socijalnog mira koji jamči stabilnost.



Gledajuću unatrag, kroz povijesni kontekst, što nam još možete reći o porezima, plaćanjima i neplaćanjima?

- Porezna utaja nije nova pojava, već je vjerojatno najstarije zanimanje na svijetu, unatoč tvrdnjama da su to "dame za zabavu". Nije postojala civilizacija koja nije oporezivala, pa vjerojatno ne postoje porezi koje se nije pokušalo utajiti. U Rotterdamu u Ulici Parllaan 14-16 smješten je jedinstveni muzej pod nazivom Muzej oporezivanja profesora Van der Poela. Ulaz je slobodan, a postoji i biblioteka s velikim knjižnim fondom. Osnovan je 1937. godine, a bio je uništen za vrijeme bombardiranja Rottterdama 1940. godine. U to doba zvao se Nizozemski muzej oporezivanja. Profesoru Van der Poelu trebala su desetljeća nakon rata za obnavljanje zbirke. Kada je on otišao u mirovinu, muzej je nazvan po njemu. Najzanimljiviji dio muzeja sastoji se od glavnih izložaka koji pokazuju praksu utaje poreza u prošlosti pokazujući raznovrsnu opremu i svemoguće smicalice korištene za varanje sakupljača poreza. Čini se odgovarajućim da Nizozemci imaju takav muzej. Izbjegavanje i utaja poreza imaju dugu i čak slavnu prošlost u Nizozemskoj, kao uostalom i u većini Europe. Za vrijeme Napoleonovih ratova, Napoleon je dao u Dunkirku izgraditi posebne dokove i molove za prihvaćanje onih koji su krijumčarili u Britaniju.

Prije poreza na dohodak, utaja je bila usmjerena na trošarine i carine, a smanjivanje poreza utajom ostvarivalo se krivotvorenjem dokumentacije, podmićivanje ili nekom vrstom prikrivanja. Obično je to podrazumijevalo stručne specijaliste. Krijumčarenje uzduž obala Europe u velikoj mjeri provodilo se stoljećima. I danas postoje brojne fascinantne stare knjige koje su prepune priča o krijumčarima i prekrasnim ilustracijama.

Stoljeća teškog ugnjetavajućeg oporezivanja u Europi mogu objasniti blagi odnos Europljana prema poreznom grijehu. Za ostvarivanje vojnih poduhvata, europske su vlade pod krinkom oporezivanja tako dugo pljačkale svoje građane da je shvatljivo zašto se Europljani tako osjećaju. Osim za mali broj bogatih ljudi uhvaćenih u vrlo progresivnim stopama, građani SAD-a i Kanade živjeli su u ozračju napola oslobođenom oporezivanja. Umjereni i niski porezi za državne najnužnije potrebe stvarali su poštovanje, a građani SAD-a i Kanade dugo se vremena, sve do nedavno, snosili blag i posve laki porezni teret. Utaja je bila samo obilježje siromašnih građana. Na nesreću, taj se odnos mijenja i postaje zamijenjen europskim stajalištem.

Porez na dohodak uvijek je bio vezan uz prijevare, čak i u Velikoj Britaniji kada je stopa bila vrlo niskih tri posto. Gladstone je rekao da su prijevare neizbježni dio oporezivanja dohotka. Protivljenje građana sustavu oporezivanju dohotka (koje u toj mjeri ne postoji u posrednim porezima kao što su porezi na promet roba i usluga ili PDV), moglo bi se objasniti neugodnim ulaženjem u privatni život poreznog obveznika: kako on ostvaruje svoje poslove, kako živi, kako troši svoj novac. Ta je moć povezana s tiranijom, a svaki porezni obveznik zna da je porezni sustav prostor za totalitarizam u inače slobodnom društvu. Kada porezne stope postanu progresivne do razine pljenidbe, porezni su obveznici svjesni da su opljačkani, a svaka tvrdnja da bi se bilo tko suglasio s takvom vrstom pljačke je čista besmislica. (U Hrvatskoj na sreću postoje samo dvije stope poreza na dohodak i možemo ocijeniti da sustav nije previše složen i pretjerano progresivan).

Uobičajeni argument da su porezi cijena civilizacijskog napretka postaje sve neuvjerljiviji kada u pitanje dolaze takozvane koristi civilizacije. To je posebice točno ako porezni obveznici spoznaju da se njihov novac troši za namjene koje oni nisu odobrili - namjere koje su kreatori američkog ustava nastojali spriječiti ustavnim ograničenjima - ili kada je mnogo prikupljenog poreznog novca profućkano ili čak izgubljeno. Napomena Adama Smitha da će se javljati utaja poreza i nepoštivanje poreznih zakona ako "postojati opća sumnja u mnoge nepotrebne rashode i velika zloupotreba javnih prihoda", danas je isto tako točna kao što je bila pred dvije stotine godina i kao što će biti za dvije stotine godina u budućnosti.



Porezna utaja kao pokazatelj lošeg poreznog sustava. Što nam o tome možete reći?

- Kao opće pravilo, raširena utaja poreza siguran je znak da je postojeći porezni sustav loš. Ljudi će plaćati poreze, čak i poreze na dohodak, ako su stope razumne. Istraživanje u SAD-u pokazalo je kako je većina Amerikanaca bila oduševljena s prvim porezom na dohodak. Oni su vjerovali da to znači smanjivanje sveukupnog poreznog tereta i manje poreze na robe. Autorica Nancy Shepherdson kaže da su pred 75 godina Amerikanci plaćali prvi put porez na dohodak i da im se to svidjelo. Vjerojatno bi Amerikanci (kao i mnogi drugi stanovnici diljem svijeta), i danas voljeli taj porez kada bi ga država učinila jednostavnim, pravičnim i umjerenim. Kaže se da je porez na dohodak učinio više Amerikanaca lašcima nego golf.

U mnogim zemljama prave vojske poreznih savjetnika pronalaze dnevno rupe u poreznim zakonima kako bi svojim klijentima osigurali plaćanje što manjeg poreza. Izgleda kao da između poreznih savjetnika i države postoji stalno natjecanje: savjetnici uhvate državu u nekom propustu, a država to shvati, i ispravi svoj propust, da bi savjetnici opet prionuli na posao traženja novih poreznih rupa. Na primjer, u nekim se zemljama povoljno rastati, jer se tada sva primanja od supruga koja se mogu nazvati alimentacijom ne oporezuju.

U novije vrijeme porezna utaja često je u središtu pažnje mnogih medija. Spektakularni su problemi slavnih ličnosti koji se radi utaje poreza u domovini moraju skrivati po raznim dalekim zemljama. Neke od najpoznatijih su nepravedno optuženi švedski kazališni i filmski redatelj Ingmar Bergman i očito kriv otac Steffi Graf koji je vodio porezne poslove svoje slavne kćeri i kojeg su njemačke vlasti 1995. godine osudile za utaju čak 50 milijuna dolara poreza u razdoblju od 12 godina. Od 1989. do 1992. godine ona čak nije niti podnosila poreznu prijavu. Slična sudbina pogodila je i Borisa Beckera.

No utajom se ne bave samo slavni i bogati, već ona postaje vrlo raširen fenomen koji se rasprostire na gotovo sve slojeve u društvu. Neubrani porezi tako poprimaju pozamašne svote pa tako, recimo, procjene porezne službe u SAD-u (InternalRevenue Service) govore da je još davne 1981. godine ubrano 75 milijardi dolara poreza manje zahvaljujući premalim iznosima prijavljenih dohodaka u poreznim prijavama. Poznati američki ekonomist Edgar L. Feige, svjestan svih ograničenja pojedinih metoda mjerenja neslužbenog gospodarstva, kaže da su sve one potvrdile značajan porast neprijavljenog prihoda i njegov veliki utjecaj na povećani proračunski deficit od sredine 60-ih godina u SAD-u. Proračunski deficit rastao je od 0,5 milijardi $ sredinom 50-ih godina, 5,7 milijardi $ u 60-im godinama, 30,2 milijardi $ u 70-im godinama, 109 milijardi $ početkom 80-ih i na više od 300 milijardi $ početkom 90-ih. Kao i u drugim zemljama s velikim proračunskim deficitom, i u SAD-u on potiče zahtjeve za većim porezima (što dodatno potiče neprijavljivanje prihoda), i manja izdvajanja za programe socijalne skrbi u širem smislu. Feige je procjenjivao koliko bi bio smanjen proračunski deficit kada ne bi postojale porezna evazija i zloupotreba prava u sustavu socijalne zaštite. Zaključio je da bi u slučaju ograničavanja zloupotrebe prava u sustavu socijalne zaštite (za koju je pretpostavio da iznosi samo pet posto izdataka) i nepostojanja porezne evazije, postojeći bi se proračunski deficit (tada u iznosu od 60 milijardi dolara) pretvorio u proračunski višak od više od 40 milijardi dolara. Navedena razlika od 100 milijardi američkih dolara, po Feigevom mišljenju, predstavlja mjeru za utvrđivanje nezadovoljstva javnosti s poreznim zakonodavstvom, čime se podriva namjeravana stabilizacijska politika koju država želi ostvariti putem svojih tijela.



Kakav je inače, u načelnom, ali i konkretnom smislu, odnos države i porezne utaje, da se tako izrazim?

- Jedna od popratnih pojava prikupljanja poreza je i porezna utaja (evazija). Ona se često miješa s poslovnim prijevarama ili provalama, kao samo jedan od oblika kriminalnog ponašanja. Ipak, u odnosu na navedene radnje kod evazije postoji bitna razlika, jer se njome oštećuje posebni ekonomski subjekt: država i državna tijela. Država je posebna u tome što je u mogućnosti da utvrđuje i provodi odgovarajuća "pravila ponašanja" kojima se trebaju podrediti njezini građani. Ona utvrđuje visinu i strukturu poreza, utvrđuje mehanizme nadzora i prisile za njihovu naplatu te određuje načine i visinu kazne za one koji tu obvezu ne obave. Tako država ima trostruku ulogu: zakonodavca, žrtve i suca. Za razliku od nje, pojedinci ili tvrtke koji su žrtve nezakonitih aktivnosti nemaju mogućnosti i snage da neposredno kazne počinitelja toga djela. Stoga je bolje umjesto naglašavanja sličnosti između porezne evazije i obične prijevare, smatrati poreznu evaziju posebnim slučajem "gospodarskog kriminala". Drugi razlog za odvajanje tog fenomena jest složeni međuodnos uključenih subjekata (onoga tko čini poreznu evaziju te države i njezinih organa). U pojedinim slučajevima odluka između poreznog pokoravanja i evazije uključuje i potrebu izvještavanja državnom autoritetu, čin koji ne postoji u ostalim prijevarama. Drugim riječima, ponašanje pojedinca koji čini poreznu evaziju (obujam i struktura njegove potrošnje ili njegovo zanimanje), može biti dobar pokazatelj nadležnim tijelima u spoznavanju onoga što je prikriveno. Ujedno, veliko značenje o odluci učiniti ili ne učiniti evaziju, ima protok informacija o mogućnosti da se bude uhvaćen u prekršaju i visina kazne, što je povratno, vrlo važno u oblikovanju poreznog sustava.

Niz istraživanja je potvrdio da povećanje poreza može disproporcionalno pojačati izbjegavanje njegova plaćanja, odnosno da je u evaziji manje značajna prosječna porezna stopa od postojećeg poreznog sustava i granične porezne stope (ako su stope jako progresivne sklonost neplaćanju je veća). Na smanjenje porezne evazije više utječe veća mogućnost da se bude uhvaćen u poreznom prekršaju, negoli visina potencijalne kazne, a također i strah od mogućeg istražnog postupka i s njim povezane neugodnosti, mogu biti i važniji činitelji u donošenju odluke za plaćanje poreza, nego samo očekivana visina novčane kazne. Za Švedsku je ustanovljeno kako povećanje poreza za 1,37 posto dovodi do smanjivanja ukupne porezne osnovice za 0,5 posto, što je posljedica prelaska na rad u neslužbeno gospodarstvo i prestanka s djelatnošću dijela poreznih obveznika. Uz to, postoji poseban odnos između porezne evazije i drugih pojavnih fenomena ekonomskog života društva. Evazija je "ekonomski prekršaj" koji znači nepoštivanje zakonskih odredbi koje osiguravaju ponašanja građana u skladu s ekonomskim interesima zajednice, a ne isključivo njihovim pojedinačnim. Potreba za takvim odredbama nastaje zbog ambivalentnog odnosa između pojedinog građanina i države koja bi trebala ostvarivati njegove interese. Vjerojatno postoji općeprihvaćena podrška za ostvarenje državnih programa, poput preraspodjele prihoda, ili ublažavanja siromaštva te iako načelno prihvaćaju takve aktivnosti, pojedinačno se građani mogu ponašati suprotno ideji koju javno podržavaju. Pitanje evazije, za razliku od svih drugih nelegalnih djela, nerazdvojno je povezano s instrumentima fiskalnog nadzora koje država primjenjuje u ostvarivanju svoje ekonomske politike.

Stoga pitanje pospješivanja porezne politike i povezanih javnih troškova zaslužuje središnje mjesto u analizi porezne evazije. Američki teoretičar Frank Cowell smatra da ona treba biti temeljena na proučavanju ponašanja pojedinog poreznog obveznika, odnosno njegova stava o tome kako na njegove ekonomske mogućnosti utječu postojeće porezno zakonodavstvo i instrumenti porezne prisile. Porezni sustav i njegova prisila može potaknuti poreznog obveznika da prikriva ili krivo prikazuje neke svoje poslovne aktivnosti. Porezni obveznik može smatrati određene mogućnosti (u odnosu na prijavu poreza, financijske transakcije i gospodarske djelatnosti), potencijalno "skupima" ako mu se bitno povećava mogućnost da bude uhvaćen u prekršaju i kažnjen. Odnos poreznog obveznika prema evaziji neposredno će odrediti njegovo porezno ponašanje i time povratno utjecati na oblikovanje državnog instrumentarija, odnos države prema poreznoj evaziji i na utvrđivanje mjera i prisile. Sustav poreznog nadzora i prisile predstavlja instrument osiguravanja ponašanja pojedinaca u skladu s društvenim potrebama kojim se ublažuje opasnost od trajnijih gubitaka izvora za financiranje kolektivnih potreba.



Vratimo se u surovu stvarnost. Između brojnih aktualnih tema, u Hrvatskoj je porezna reforma iznova u središtu pozornosti javnosti i medija... Vaš komentar?

- U svim zemljama u tranziciji zabilježen je veliki pad BDP-a, što uz nedovoljnu učinkovitost porezne uprave izaziva zabrinjavajući proračunski manjak. Ujedno, u ukupnim sredstvima smanjuje se udjel poreza koji su prikupljeni od velikih, većinom državnih, poduzeća, dok se istodobno ne povećavaju u potrebnoj mjeri porezi koji su prikupljeni od privatnih, uglavnom manjih tvrtki. To uvjetuje pritisak na povećavanje stopa postojećih poreza, kao i za uvođenje novih, često ad hoc poreza. Takvo šarenilo, koje nazivaju "zakrpe" poreznog sustava, uvelike je posljedica nesposobnosti porezne uprave u tim zemljama da prikupi postojeće poreze, što vodi stalnoj potrebi propisivanja novih poreza i provođenja promjena poreznog sustava, gotovo trajnih poreznih reformi. U zemljama u tranziciji sve veće značenje dobiva porez na dohodak. Porezni obveznici, nenavikli na takav oblik oporezivanja, očito će, kada se prvi put susreću s tim porezom, smatrati ga kao teret. Zbog svega navedenog zemlje u tranziciji su u postupku reformi svojih poreznih sustava, koji su vrlo skupi i gotovo uvijek praćeni određenim smanjivanjem javnih prihoda. Među uvjetima prilagođivanja sustava tržišnom gospodarstvu ističe se proširivanje porezne osnovice, uvođenje novih poreza i ukidanje starih te stalno promjena poreznih stopa. Stoga je teško donijeti pouzdane i točne zaključke o iznosu porezne evazije. U zemljama u tranziciji u nedostatku demokratskih, gospodarskih i regulativnih institucija, nepostojanja iskustva plaćanja poreza uz istodobno znatno diskreciono pravo javnih službenika, rastrošne države lako može doći do izbjegavanja i utaje poreza, korupcije, ucjenjivanja i drugih nezakonitih pojava. U njima postoji institucionalni vakuum koji u velikoj mjeri olakšava ilegalno djelovanje, pogotovo stoga što još nije u potpunosti izgrađen institucionalni sustav primjeren tržišnom gospodarstvu. Navedeni problemi predstavljaju neposrednu kočnicu gospodarskom rastu i društvenom napretku.

Osim što porezna evazija povećava proračunski deficit kojim se financira ili vanjskim zaduživanjem ili zaduživanjem na domaćem tržištu, ona utječe na opće prihvaćanje nezakonitog ponašanja, utječe na veće porezno opterećenje onih koji plaćaju poreze, što je dodatni stimulans za neplaćanje poreza.



Vezano uz aktualnu poreznu reformu, najavljena je i daljna fiskalna decentralizacija. Što bi to trebalo značiti? Drugim riječima, gledajući širi i dublji kontekst nužnih poreznih reformi, što bi one sve mogle i trebale obuhvatiti, osim prioritetnog rasterećenja dohotka, odnosno porasta plaća? Imaju li gradovi i općine razloga za strah ako se smanje ili ukinu prirezi?

- U Hrvatskoj je vrlo slaba uključenost građana u donošenje političkih odluka, posebice onih vezanih uz javne financije, a i dosadašnje vlade nisu promicale nužne uvjete za fiskalnu konsolidaciju i razvoj gospodarstva, prije svega depolitizaciju, demokratizaciju, decentralizaciju i transparentnost, čime bi potaknule veće sudjelovanje građana. Stoga se Hrvatska uvjetno može smatrati centralističkom, što znači rješavanje svih važnih društvenih problema najčešće na nacionalnoj razini, a ne na nižim razinama vlasti. Slijedom navedenog vlada razmjerno slabo zanimanje javnosti za djelovanje i samostalnost lokalne vlasti, a zbog dugotrajne tradicije centralističke države građani nisu naučili i nisu voljni zahtijevati prebacivanje donošenja odluka na niže razine vlasti. Nadalje, nisu posve jasne uloga i odgovornost lokalnih vlasti, pa one često nisu spremne prihvatiti potrebnu odgovornost i otvorenost. Konačno (bar donedavno), često nedostaju informacije o proračunu i proračunskim podacima, pa su građani u najvećoj mjeri općenito otuđeni od donošenja političkih odluka, uključujući određivanja proračuna i proračunskih procesa.

Dosljednom provedbom odgovarajuće decentralizacije zadataka, ali i financijskih izvora, mogla bi se poboljšati kakvoća pruženih javnih usluga uz minimalne administrativne troškove i ukupna izdvajanja, kao i značajno unaprijediti participaciju građana u donošenju odluka. Hrvatska zasad nema razrađen koncept decentralizacije i strategiju regionalnog razvoja, kvalitetnu koordinaciju regionalnih politika, kao ni procjene gospodarskih i fiskalnih učinaka provedbe relevantnih zakona. Sve navedeno moglo bi poboljšati i sudjelovanje građana.

Decentralizaciju ne treba promatrati kao glavne ciljeve reforme, nego više kao sredstvo za unaprjeđenje pružanja javnih usluga i osnaživanje sudjelovanja građana. Struktura odnosa državnih tijela vlasti na različitim razinama utječe na djelotvornost i pravednost u pružanju javnih usluga i socijalnu sigurnosnu mrežu. Praktični problem s neuspjesima središnje vlasti jest da zbog lošeg djelovanja na lokalnoj razini svatko tko može nastoji izbjeći javne usluge. Umjesto pohađanja javne škole, ili odlaska u javnu bolnicu, roditelji svoju djecu šalju u privatne škole, a liječe se u privatnim zdravstvenim uslugama. To ne samo slabi ulogu države, nego je ostavlja s najslabijim dijelom stanovništva koji i najviše treba pomoć, a one imućnije potiče na izbjegavanje poreza i doprinosa za socijalno osiguranje jer ne vide jasnu korist od javnih usluga.

Mnoge zemlje diljem svijeta sve veću pozornost posvećuju decentralizaciji, odnosno prenošenju ovlasti za donošenje odluka na niže razine vlasti, kao i većem sudjelovanju građana u političkom procesu. Učinkovita decentralizacija i poboljšana participacija građana zahtijevaju i pretpostavljaju veći niz preduvjeta koje treba ispuniti prije i tijekom njihovog uvođenja. Pokušat ćemo navesti najvažnije preduvjete, ali prije toga potrebno je razmotriti temeljno pitanje: zašto decentralizacija i participacija?

Dok se u različitim situacijama mogu pojavljivati različiti razlozi, u posttranzicijskim zemljama, čini se, postoje tri ključna imperativa koji uvjetuju decentralizaciju i participaciju: politički imperativ, ekonomski imperativ i imperativ pružanja usluga. Ti se čimbenici međusobno preklapaju i dopunjuju, tako da ih ne bi trebalo razmatrati odvojeno. Temeljna je pretpostavka da je lokalna vlast (gotovo sigurno) bliža građanima, bolje poznaje njihove potrebe i/ili zahtjeve, pa stoga može bolje i učinkovitije pružiti usluge nego što to može učiniti središnja državna vlast. Isto tako ona može mnogo lakše i neposrednije pitati građane za njihove preferencije, čime se sigurno potiče njihovo sudjelovanje u donošenju odluka. Naravno, tu postoji cijeli niz pretpostavki koje se odnose na odgovornost lokalne vlasti, obujam i raspon tijeka informacija te spremnost na poštivanje mišljenja građana.

Koliko je, i u kakvom opsegu, pritom važna uloga države?

- Uvelike je, i u Hrvatskoj, shvaćena potreba da se smanji uloga države u ekonomiji i gospodarskom razvoju u cjelini. U potpunosti je spoznata nemogućnost proračuna središnje države da financira sve rashode u obrazovanju, zdravstvu i za druge potrebe. Sa stajališta pružanja usluga, decentralizacija dopušta i omogućuje regionalnim i lokalnim vlastima određivanje vrste i obilježja javnih usluga koje najbolje odgovaraju lokalnim potrebama na svim razinama. Ujedno se ne smiju zanemariti popratni učinci decentralizacije i participacije, koji također posredno utječu na socijalnu sliku društva.

Više istraživanja diljem svijeta pokazalo je da su fiskalna i organizacijska decentralizacija prilično uspješna brana protiv korupcije, omogućuju veću pravednost i dostupnost u pružanju usluga, znači pozornije i štedljivije trošenje javnih prihoda te potiču gospodarski rast. Decentralizacijom se potiče veća aktivnost građana u političkom životu i njihovo veće sudjelovanje te poboljšava transparentnost donošenja odluka i odgovornost državnih tijela i nositelja vlasti. Istina, postoje i mogući negativni učinci, poput eventualnog povećanja troškova zbog dupliranja kapaciteta i pogoršanja kvalitete pružanja javnih usluga te narušavanja odgovornosti i transparentnosti. To se najčešće zbiva kada nisu jasno utvrđene nadležnosti, ili se preklapaju nadležnosti različitih razina vlasti. U dosta posttranzicijskih zemalja lokalne vlasti uglavnom imaju relativno velik stupanj samostalnosti, ali i ograničene mogućnosti za financiranje svojih aktivnosti, kao na primjer u Češkoj Republici, gdje veliku slobodu imaju samo na rashodnoj strani, a gotovo nikakvu na prihodnoj (Hogye, 2000.). Često lokalna tijela vlasti nisu u stanju i/ili nisu osposobljena stručno, učinkovito ni pravodobno pružati odgovarajuće usluge. Vrlo mala tijela lokalne vlasti izložena su mogućoj opasnosti da pružanje usluga postane fragmentirano i neučinkovito, odnosno ne raspolažu sposobnostima da upravljaju svim zadaćama koje su im povjerene.



Što je ključni preduvjet uspješne fiskalne i organizacijske decentralizacije te slijedom toga većeg sudjelovanja građana?

- Presudno je da država poštuje jednom dogovoreni pristup alokaciji sredstava te da izbjegava ad hoc mehanizme pružanja dodatnih sredstava koji podrivaju sustav. Preduvjet za predvidivost i stabilnost jest transparentnost sustava. Mora biti posve jasno kako i zašto pojedine jurisdikcije dobivaju sredstva. Ako je država ozbiljna u vezi s poboljšanjem pružanja usluga decentralizacijom socijalne skrbi i ublažavanjem siromaštva, ona mora spojiti usluge koje se pružaju na regionalnoj i lokalnoj razini s izvorima potrebnih sredstava.

Zaključno o fiskalnoj i organizacijskoj decentralizaciji možemo istaknuti da ona može, ali i ne mora, biti jamstvo boljih javnih usluga i unaprjeđenja kakvoće života. Lokalne vlasti možda bolje znaju kako djelovati da se uspješnije zadovolje potrebe njihovih građana, ali ako nije ostvarena jasna podjela nadležnosti i odgovornosti, poticaji u primjeni učinkovitog postupka donošenja usluga i mobilizacija financijskih izvora i koordinacija, vjerojatnost da će lokalne vlasti uspjeti ostvariti bolje pružanje usluga i učinkovitije pomoći siromašnima malena je.

Nužan je politički konsenzus za utvrđivanje broja i optimalne veličine županija, gradova i općina, čija je svrha pružanje javnih dobara i usluga i primjerene kvalitete života stanovništva te provedba temeljite reforme teritorijalnog i fiskalnog ustroja države. Vlast, stoga, mora osigurati javno dostupne kvalitetne i sveobuhvatne podatke za istraživanja i analize nužne za kvalitetno odlučivanje (npr. bilance županija, gradova i općina, baze podataka o dijeljenju poreza između države, županija, gradova i općina). Ujedno, treba postići jasnu podjelu funkcija i minimalne financijske standarde, određivanjem obveznih funkcija županija, gradova i općina na temelju utvrđenih minimalnih standarda i funkcija koje mogu preuzeti ako imaju dovoljno sredstava. Važno je organizirati financiranje županija, gradova i općina u prvom redu porezima, uz izravne pomoći iz državnog proračuna za decentralizirane usluge utemeljene na troškovima po korisniku usluge, bez dijeljenja poreza u svrhe koje nisu primarno fiskalne. To zahtijeva ublažavanje fiskalnih nejednakosti, ali uz jasno određene kriterije temeljene na izračunu gospodarskih i fiskalnih kapaciteta. U cilju ostvarivanja zadanog, nužno je uspostaviti suradnju i koordinaciju nadležnih tijela, u prvom redu ministarstava, Državnog zavoda za statistiku i predstavnika županija, gradova i općina u redovitim godišnjim analizama i objavama gospodarskog i fiskalnog položaja županija i pripadajućih im gradova i općina.

Za bolje sudjelovanje građana potrebno je omogućiti uvid u sve transakcije unutar javnog sektora, njihovo redovito praćenje i izvještavanje, uključivši sve subjekte javnog sektora, kao što su javna trgovačka društva, komunalna društva i/ili lokalne uprave za ceste i slično, u djelomičnom ili potpunom vlasništvu države, županija, gradova i općina. Hrvatska treba uspostaviti javno dostupnu bazu s detaljnim podacima o poslovanju svih trgovačkih društava u djelomičnom ili potpunom vlasništvu županija, gradova i općina. Konačno, kako bi se što brže i uspješnije iskoristili svi razvojni potencijali, potrebno je osigurati prijenos vlasništva i upravljanja imovinom na niže razine vlasti, odnosno na županije, gradove i općine.

Zaključno, kad se sve uzme u obzir, kakva bi bila ocjena poreznih izmjena predstavljenih proteklog tjedna?

- Potrebno je pohvaliti sve napore na povećanju plaća najslabije plaćenih uz istovremeno zadržavanje troška rada na istoj razini kako bi se očuvala troškovna konkurentnost hrvatskog gospodarstva, ali moramo biti svjesni i dugoročnih posljedica takve mjere. Već sada su za mirovinski sustav značajni transferi iz državnog proračuna jer su prikupljeni doprinosi dovoljni tek za manje od tri petine ukupnih rashoda. Transferi za mirovinski sustav tako su postali jedan od najvažnijih uzročnika deficita proračuna središnje države koji se godinama akumulira u javni dug.

Dok porezi služe za plaćanje javnog dobra od kojeg svi (ali nitko neposredno) imaju koristi, korist od doprinosa je mnogo neposrednija, pa su i obveznici zainteresirani (ili bi trebali biti) za njihovo plaćanje. Sve veće oslanjanje i značenje doprinosa, uz istodobno relativno smanjivanje poreznog pritiska, značilo je preusmjeravanje izbjegavanja neplaćanja s poreza na doprinose. U posljednjih približno 20-25 godina, sve veće oslanjanje i značenje tereta doprinosa, uz istodobno razmjerno smanjivanje poreznog pritiska, značilo je određenu obveznost doprinosa - fiskalizaciju doprinosa.

Stoga je, koliko god to izgledalo na prvi pogled paradoksalno, u značajnoj mjeri gotovo svejedno odakle se plaća - iz lijevog ili iz desnog džepa, odnosno plaća li se najveći dio iz proračuna ili iz poreza. Konačno, povećano plaćanje iz proračuna uvjetno je dobro jer obuhvaća prihode od PDV-a na uvozne proizvode.



Trebaju li umirovljenici biti zabrinuti, s obzirom na izdvajanja za mirovski sustav?

- Unatoč razmjerno velikim izdvajanjima za mirovinski sustav - oko 11 do 12 % BDP-a, hrvatske mirovine su male - oko 38 do 39 % prosječne plaće. Održanje ionako malih mirovina uz smanjenje doprinosa najvjerojatnije vodi povećanom zaduživanju, a onda i povećanju drugih poreza i/ili nemogućnosti snižavanja stopa PDV-a. Samo 90 milijardi kuna, koliko smo se dodatno zadužili od 2016., znači i jako velika plaćanja kamata.

Nadalje, gotovo sigurno se za poslodavce povećavaju troškovi obračuna kod plaćanja mirovinskih doprinosa koji sigurno nisu zanemarivi. Ujedno, zaposleni će biti zainteresirani da zajedno s poslodavcem dogovore prijavu na nižu (ili čak minimalnu plaću), kako bi platili niži doprinos, a ostalo dobiju kroz neki drugi oblik - najvjerojatnije u gotovini u koverti, što je prilično raširena pojava u hrvatskom društvu.

Posve je u pravu Dragan Bagić [1] koji navodi kako se time ozbiljno ugrožavaju temelji države blagostanja koji počivaju na bismarckovskom načelu prema kojem su plaćeni doprinosi polazište za ostvarivanje mirovine. Ujedno time se dovodi i osiguranike koji su platili niže doprinose u neizvjestan položaj u odnosu na odluke nekih budućih donositelja političkih odluka.

Mirovina je pravo na dohodak u starosti nakon povlačenja iz svijeta rada koje za života osiguranika i uz određene uvjete može prenijeti na njegove nasljednike. Javni sustavi, iako se te njihove zadaće rijetko izravno navode, također su zaduženi - osim svoje uloge u socijalnom osiguranju - obavljati zadaću socijalne pomoći koja se obično navodi kao solidarnost. Drugim riječima, javni mirovinski sustavi često uključuju pružanje osnovne ili minimalne mirovine u cilju zaštite najugroženijih kategorija umirovljenika. Među umirovljenicima provodi se redistribucija u ime solidarnosti: više i prosječne mirovine se ograničavaju i/ili oporezuju kako bi se nadoknadile manje mirovine i spriječilo da one izgube u realnoj vrijednosti. (Pritom je bitno podsjetiti kako su ʺvišeʺ mirovine obično veće ustvari samo nekoliko postotnih bodova od onih manjih). Mirovinski sustavi često se koriste za ublažavanje različitih ekonomskih utjecaja, čime se pojačava redistribucija preko i iznad ekonomske racionalnosti i socijalne dopustivosti (tolerancije). Snažna i sve veća redistribucijska priroda mirovinskih sustava potiče bolje plaćene skupine osiguranika na izbjegavanje plaćanja doprinosa, slabije plaćene na prijevremeno povlačenje iz svijeta rada /ili prijavu na najnižu osnovicu, a jedne i druge na nedovoljne radne napore.

Svi građani naravno vole da se njihove plaće danas povećavaju, ali to je najčešće vezano uz mogućnost oslobađanja od plaćanja poreza i doprinosa. Slijedom navedenog, mnogi se neugodno iznenade kako su njihove mirovine osjetno manje od očekivanih, jer im taj dohodak nije ušao u osnovicu za mirovinu. Sve u svemu, u tom kontekstu ne bi trebalo smanjivati poreze i doprinose dok se ne smanje javni rashodi, koji su u Hrvatskoj, s obzirom na razinu gospodarske razvijenosti, još uvijek jako veliki.

([1] Tekst dostupan na stranici https://www.ncs.hr/vijest/smanjenje-mirovinskog-doprinosa-zadire-u-temelje-dizajna-socijalne-drzave)